继城商行体系后（详见城商行手册（2021年版）），本篇报告聚焦农商行体系。

文章来源于国行投研室，作者任庄主

一、农商行现状：最能体现经济基本面薄弱环节的一类银行业金融机构

由于小而散，直面中国经济最弱的环节，且股东背景的民营和自然人成份比较突出，因此农商行是国内最能体现经济基本面强弱兴衰的一类银行业金融机构。（一）农商行属于六类农村金融机构的一类

1、目前我国银行业金融机构主要分为国有大行、股份行、城商行、农村金融机构和其他类金融机构等六类。这里的农村金融机构可进一步分为六类，即农商行、农信社、农合行和三类新型农村金融机构。其中，三类新型农村金融机构是指2006年12月20日银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好地支持社会主义新农村建设的意见》所明确的村镇银行、贷款公司和资金互助社等三类。2、截至2021年3月，农村金融机构总资产规模达到43.74万亿元（和城商行基本相当），占全部银行业金融机构的13.27%，2020年全年和2021年一季度的总资产增速分别达到11.60%和5.31%。（二）农商行数量超过1500家，是最庞大的金融机构群体

1、截至2020年底，农商行数量达到1539家，是目前所金融机构中，数量最庞大的一类群体。在农信社和农合行不断改制的基础上，农商行数量呈逐步上升趋势，农信社和农合行则逐年下降（2020年底已分别降至641家和27家）。2、此外，截至2020年底，村镇银行数为1637家，资金互助社和贷款公司则分别有41家和13家。（三）农商行的民营背景强于国有行、股份行和城商行
根据银保监会披露的数据，民营资本在股份行、城商行和农村合作金融机构中的比例分别超过40%、50%和80%。此外农商行的股东还呈现出自然人股东数量占比较高的特点，所以农村金融机构在公司治理方面尤其会受到监管部门的关注，民营企业的经营情况亦会对农村金融机构产生影响。（四）农商行的资产质量和资本补充能力相对最弱
农商行的资产质量在各类银行业金融机构中处于最弱地位。截至2021年一季度，农商行不良贷款率和拨备覆盖率分别为3.70%（各类型银行最高）和124.03%（各类型银行最低），对应的资本充足率仅为12.12%（各类型银行最低）。二、农商行发展史简述

农商行体系的发展史亦是中央与地方漫长的博弈过程史。（一）初步诞生期：1950-1979年，农信社密集成立，但乱象四起

1951年5月，央行召开第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农信社，以取代在农村领域广泛存在的高利贷机构。受此影响，全国各地开始组织成立农信社，仅五年左右的时间，农信社数量便达到16万家。数量一多，很多问题就开始暴露，迎来的便是监管部门的整顿，“放收”结合便是当时的政策思路。这里所谓的“放”，即下放给基层组织管理（如人民公社、生产队等），“收”则是将农信社的管理权收归至国家银行（主要指农业银行）。（二）收放调整期：收（1979）—放（1984）—收（1990）—放（1996）

1、1979年2月，适逢改革开放的新浪潮，国家金融体制也开始改革，农业银行得以恢复，并将农信社定位为农业银行在农村的下级金融机构。2、1984年8月，农业银行起草的《关于农村信用社管理体制改革的意见》获得国务院批复，农信社被定位为群众性合作金融组织（自主经营、自负盈亏）。3、1984年8月6日，国务院在批转农行《关于改革信用社管理体制的报告》中首次提出由农信社入股组建县联社。随后各地开始探索组建市联社、省联社。4、1990年，央行发布《农村信用合作社管理暂行规定》，提出农信社由中国人民银行委托领导和管理。5、1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，要求农信社与农业银行脱钩，改制成了由农民入股、社员管理的合作制农村金融机构，农信社划归于县（市、省）联社管理，人行履行监管职责。6、但是农信社脱离农行时，被迫承接了大量历史包袱，再加上20世纪90年代的经济金融体制改制，农村金融机构的经营压力大幅抬升，为此各地政府纷纷开始设立市联社、省联社，以实现对农村金融机构的统一管理，并主导农村金融机构的风险处置。（三）尝试转型期（2000-2003年）：省联社登台、农商行初步试点

1、2000年7月，国务院批准江苏省开展改革试点，江苏省亦组建了全国第一家省联社，并试办农商行，常熟农商行、张家港农商行、江阴农商行相继成立。同时2003年浙江也试点成立了首家农村合作银行，即浙江鄞州农村合作银行。直到现在目前绝大多数的上市农商行以江苏地区为主。2、2002年，央行在温州选择部分农信社开始利率改革试点，2003年向全国推广，进一步推动了农信社的市场化运作。（四）真正转型期（2003—2013年）：深化改革，全面转型为农商行

2003年6月，银监会正式脱离于央行体系。1、在中央和地方的持续博弈下，2003年6月27日和2004年8月17日，国务院分别发布《深化农村信用社改革试点方案》（国发（2003）15号）和《关于进一步演化农信社改革试点的意见》（国办发（2004）66号），将农信社管理权下放给省级政府，扩大了地方政府对农信类金融机构的主导权，鼓励符合条件的地区将农信社改造为股份制商业银行。从而形成了通过建立省联社（代表省级政府）来管理辖区内农信社、农商行和农合行的体制。与此同时，银监会也开始制定一系列监管文件来进行规范，如《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》、《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发（2003）14号）等等。其中，14号文给了省联社介入农商行高管任命的权力，并将省联社定位为省级政府管理辖内农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行）的职能部门。自此之后，农商行、农信社与农合行等农村金融机构不仅要接受一行一会的监管，还要接受省联社的管理（代表省级政府）。这一改革过程中，省级政府的权限在扩大的同时，其承担的风险处置责任实际上也在扩大。2、2003年8月，经国务院批准，吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8省市开始进行试点。2007年8月，全国范围内农信体系基本形成了“省联社——县级法人主体”的二元管理模式。3、2010年，银监会发布《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》，要求对监管评级为六级的农信社以及监管评级为B级且主要监管指标呈下行恶化趋势的农信社进行并购。4、2011年，银监会宣布不再组建新的农信社和农合行，全面取消资格股，逐步将有条件的农信社改组为农商行，农村合作银行要全部改组为农商行。之后的较长一段时期，我们看到农商行的数量越来越多，农信社和农村合作银行的数量越来越少，便是这一背景。截至目前，北京、上海、重庆和天津等四个直辖市的农信社类金融机构已全部改制成了全市一级法人农商行（天津组建了两家），湖北、江苏、湖南、宁夏等8个省的辖区县级农信联社亦已全部改制为县级农商行，而其余省区的多数县农信联社也已改制成农商行，且过程在加快。（五）分类与针对监管期（2013年—）：继续深化改革，更强调风险管理

1、2013年后，由于数量繁杂、质量良莠不齐，银监会开始对农村金融机构，特别是农商行进行分类监管。具体体现在，（1）2013年4月，银监会发布《关于建立实施农村合作金融机构标杆银行制度的通知》，每隔两年开展一次农村商业银行标杆银行评选。（2）2014年12月，银监会发布《关于印发加强农村商业银行三农金融服务机制建设监管指引的通知》（银监办发〔2014〕287号），将我国农商行分为县域、城区和大中城市三类。其中，第一，县域农商行是指在县（市、旗）设立的农村商业银行。第二，城区农商行是指在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市的一个或几个区设立的农村商业银行。第三，大中城市农商行是指在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市实行统一法人的农村商业银行。（3）2019年1月，银保监会发布《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》，对县域及城区农商行提出具体监管措施，明确县域及城区农商行应严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区），且贷款占总资产的比例应大于等于50%、本地新增贷款应占可贷款资金的比例要达到70%以上。2、与此同时，“省联社——县级法人主体”二元管理模式的矛盾也越来越突出，专门针对省联社的改革进程亦有所加快。（1）省联社对辖区内县级联社、农商行的人事任免以及任务管理带有越来越多的行政色彩，实际上通过人事管理权便已取得了对农信社的全面管理权，很大程度上影响了农商行的独立经营和公司化运营。（2）对于四大直辖市，主要通过建立统一的省级农商行来进行改革。（3）对于非直辖市等省级地区，则在“省联社——县级联社”二元体制的基础上，通过地方金融监督管理局来代替省级政府履行职责，淡化省联社的行政管理色彩，不断增强辖区内农商行的经营自主性和运营独立性。（4）另外一种典型的模式是宁夏黄河农商行和陕西秦农银行，即通过整合省级联社和不同层级的市县级联社，来逐步改制成独立自主经营的农商行。例如，2015年5月成立的秦农银行正是在原西安市碑林区、新城区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区农村信用合作联社基础上，以新设合并方式组建。2016年秦农银行吸收合并了阎良区、临潼区、高陵区3家联社，2021年3月秦农银行董事会审议并通过了吸收合并西安鄠邑农商银行、西安市长安区农村信用合作联社相关的议案。3、大多数地区在推动辖区内农村金融机构改革的同时，更倾向于通过重组合并来提升辖区内农村金融机构的实力，如将规模较小、资质较弱、风险较高的县级（市级）农商行进行整合以成立竞争力更强的市级（省级）农商行。目前关于省联社改革，监管部门也一直在和各地方政府进行沟通，其具体路径也会有差异，但可以明确的是这一过程将较为漫长。例如，2020年以来徐州市政府一直在推动徐州淮海农商行、徐州铜山农商行、徐州彭城农商行重组合并为徐州农商行（无锡银行与江阴银行出资设立）。2020年5月15日三门峡市委、市政府提出推动三门峡湖滨农商行和三门峡陕州农商行合并组建市级农商银行。2020年7月29日陕西银保监局批复陕西榆林榆阳农商行和陕西横山农商行以新设合并的方式发起设立陕西榆林农商行。4、2017年，原银监会对内蒙古、江西、河南、广东、四川等5家省联社进行现场检查后发现的一系列问题也在一定程度上能够说明监管部门对省联社的定位，具体看监管部门认为5家省联社在具体履职中存在的违法违规行为主要有（1）对农合机构偏离支农服务主业没有有效纠正；（2）在落实风险防控处置责任方面履职不力，导致辖内风险持续积聚，高风险机构数量上升；（3）部分省联社严重违反监管规定，违规设立实体企业、未经批准超范围开展业务等，个别省联社甚至越权干预农合机构经营决策，违规牵头组织发放大额、异地、非涉农贷款，形成大额风险暴露。三、农商行实力分化非常明显
目前农商行虽然有1500余家，但分化非常明显。整体上看，大致可以将农商行分为四个层次：万亿级农商行（4家）、其它上市农商行（9家）、非上市千亿以上农商行（28家）及其它（千亿级以下农商行）。（一）总资产：万亿级4家、0.60-1万亿之间空白、1000亿以上41家

1、目前1530家农商行中，总资产超过万亿的有4家，但都比较接近，从高到低分别为重庆农商行（11359亿元）、上海农商行（10570亿元）、北京农商行（10293亿元）、广州农商行（10279亿元）。2、另有37家农商行的总资产规模超过1000亿元。其中，5000亿元以上3家，从高到低分别为东营农商行（5484亿元）、成都农商行（5197亿元）和深圳农商行（5192亿元）。可以看出，6000亿元-1万亿元之间的农商行为空白。3、12家农商行的总资产位于2000-5000亿元之间，从高到低分别为江南农商行（4374亿元）、青岛农商行（4068亿元）、顺德农商行（3625亿元）、天津农商行（3496亿元）、武汉农商行（3322亿元）、杭州联合农商行（3028亿元）、秦农农商行（2810亿元）、南海农商行（2241亿元）、紫金银行（2177亿元）、常熟银行（2087亿元）、萧山农商行（2033亿元）、九台农商行（2004亿元）。（二）上市情况：11家农商行实现了上市目标，江苏一省占6家

目前已有11家农商行实现了上市目标，其中江苏一省占6家。这11家上市农商行分别为重庆农商行、广州农商行、青岛农商行、紫金银行、常熟银行、九台农商行、苏农银行、无锡银行、江阴银行、张家港银行和绍兴瑞丰农商行。其中，重庆农商行为A+H上市农商行，瑞丰农商行于2021年5月7日过会。可以看出，11家上市农商行中，除重庆农商行、广州农商行、青岛农商行、九台农商行和绍兴瑞丰农商行外，均为江苏所辖。这里需要说明的是，整体来看，上市的农商行由于公司治理更加完善、财务信息更加透明、外部与自我约束机制更为健全等原因，其经营质量要明显好于那些未上市的农商行。（三）地区分布：总资产500亿元以上农商行中，苏浙粤数量占60%

根据统计，目前有84家农商行的总资产规模超过500亿元。这84家农商行（总资产合计达到15.12万亿）主要分布在：1、浙江有21家（总资产达1.87万亿元）、江苏有19家（总资产达2.35万亿元）、广东有10家（总资产达3.23万亿元）等三个地区合计共有50家（总资产达到7.46万亿），数量上占60%、规模上占50%。2、重庆1家（总资产达1.14万亿）、上海1家（总资产达1.06万亿）、北京1家（总资产达1.03万亿）、湖北1家（0.33万亿）、陕西1家（0.28万亿）。3、山东2家（0.50万亿）、天津2家（0.54万亿）、四川2家（0.59万亿）、吉林3家（0.40万亿）。注：标红银行为非2020年数据（四）资产质量问题主要集中在规模较小、实力较弱的农商行
前面已经指出，农商行体系的资产质量普遍较差，如2020年的不良贷款率和拨备覆盖率分别为3.88%和122.19%。不过一个不争的事实上，规模越大的农商行资产质量通常会更好一些，其背后原因可能是这些银行更有实力或调动资源的能力来解决资产质量问题。同时这也意味着农商行的资产质量问题应主要集中在规模较小、实力较弱的农商行中。例如，在500亿元以上的农商行，不良贷款率和拨备覆盖率平均为1.46%和323.80%，明显优于农商行平均水平。同时在500亿以上的农商行，不良贷款率高于2%的农商行仅有大连农商行（4.86%）、武汉农商行（3.31%）、秦农农商行（2.73%）、唐山农商行（2.67%）、宜兴农商行（2.63%）、天津农商行（2.41%）、金谷农商行（2.30%）、南昌农商行（2.24%）、兴化农商行（2.19%）、天津滨海农商行（2.08%）、延边农商行（2.07%）等11家。四、关注两个监管文件

（一）2019年5号文对县域及城区农商行提出的15个考核指标

2019年1月4日，银监会发布的《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理 提升金融服务能力的意见》（银保监办发（2019）5号）对县域及城区农商行提出了15个考核指标和一系列本地化服务要求：1、要求专注服务本地、服务县域、服务社区，严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区）。应专注服务本地，下沉服务重心，当年新增可贷资金应主要用于当地。2、确保信贷资产在总资产中保持适当比例，投向“三农”和小微企业的贷款在贷款总量中占主要份额。如贷款余额占表内总资产的比例不低于50%，其中涉农及小微企业贷款余额占全部贷款余额的比例应逐年上升直至超过80%、3、严格控制大额贷款投向和投放比例，合理降低贷款集中度和户均贷款余额。如大额贷款余额占全部贷款的比例应逐年下降直至降至30%以上。（二）进一步规范社团贷款
2006年5月29日原银监会发布的《关于印发农村合作金融机构社团贷款指引的通知》（银监发（2006）37号）将社团贷款定义为“由两家及两家以上具有法人资格、经营贷款业务的农村合作金融机构，采用同一贷款合同，共同向同一借款人发放的贷款”，并明确省联社负责指导、监督、协调辖内农村合作金融机构开展社团贷款（期限最长不超过5年、可以发放流贷等）。不过针对社团贷款近期增长较快、违规投向地方政府平台和房地产领域等问题，银保监会发布《关于加强农村合作金融机构社团贷款监管的通知（征求意见稿）》，从以下几点进一步规范社团贷款：1、各银保监局要根据实际情况科学制定社团贷款占各项贷款比例，督促占比高的农合机构合理制定压降计划。要督促农合机构穿透识别社团贷款借款人关联关系，稳妥压降杠杆率高、过度融资借款人的社团贷款额度。2、上年末涉农与小微企业贷款增速、新增可贷资金用于当地比例未达到坚守定位考核要求的农合机构，不得发放新的非农社团贷款。3、社团贷款风险高、突破监管规定的农合机构，在整改达标前，不得发放新的社团贷款。社团贷款不得投向政府融资平台、房地产业以及国家限控领域。4、牵头行（社）须监管评级良好，承贷份额不得低于社团贷款总额的20%（和银团贷款一致）。5、严禁向参与行（社）承诺风险兜底。参与行（社）应坚持独立审批，根据需要可直接开展贷前调查，不得过度依赖牵头行（社）。

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